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民航局:拓展通航公司機型選擇范圍 55種機型供選擇

發布者:轉載·中國民航網   發布時間: 2019-03-12
  

  31日上午,民航局舉行例行新聞發布會,綜合司、政法司主要負責人介紹以下主題:通報民航2018“兩會”建議提案辦理情況、介紹通用航空法規體系重構工作,并答記者問。

 

  此次發布會透露了諸多重磅信息,介紹了通航法規體系重構的過程、通航業務框架和通航法規框架的總體結構和突出特點、下一步要開展的工作。

 

  框架擴大了通航機型選擇范圍。框架在設計中,調整了相關技術標準,放棄最大起飛全重等技術指標,采用座位數與商載并行的辦法,讓更多的優秀航空器可以進入通航市場;框架還區分了固定翼飛機和直升機的劃分標準,放開了直升機市場和機型的限制,使用直升機進行載人飛行、短途運輸等不受機場限制,任何座位數的直升機都可以從事短途運輸和作業活動。通過這些調整,拓展了通航公司的機型選擇范圍,依據框架標準,有大約55種機型可供通航公司選擇,其中包括新舟系列飛機、運12系列飛機和AC313系列直升機等7種國產民機。

 

  民航局2018年辦理全國兩會建議提案的情況

 

  綜合司副司長顧曉紅通報了民航局2018年辦理全國兩會建議提案的相關情況。

 

  2018年,民航局承辦“兩會”建議提案共139件(其中人大建議91件、政協提案48件)。去年下半年已經全部按規定時限辦理、回復完畢。由民航局主辦的建議提案中,65%的問題已解決,或采納或已列入工作計劃。

 

  民航局承辦的兩會建議提案主要集中在規劃發展、機場建設、通用航空、空域改革、推動立法等等這幾個方面。這幾類建議提案占總數的67.2%

 

  每年兩會代表委員的關注點、側重點有所不同,譬如:2013年關注機場噪聲和鳥擊;2014年關注機場的機場安檢體制改革;2015年關注擾亂乘機秩序影響飛機安全;2016年關注民航“十三五”規劃;2017年關注無人機的規范管理,2018年關注規劃發展、機場建設、民航服務品質、通用航空發展,分別占比30%14.1%13.6%12.4%

 

  通用航空法規體系重構工作的情況

 

  政策法規司副司長郭仁剛介紹了獨立的通用航空法規體系重構工作的情況。

 

  一、通航法規體系重構的過程

 

  2018年初,為持續貫徹落實《國務院辦公廳關于促進通用航空業發展的指導意見》,深化“放管服”改革,積極鼓勵支持通航發展,民航局黨組提出要構建獨立的通用航空法規體系。

 

  針對通航法規體系存在的體系碎片化、內容不科學、結構不合理、概念不統一等問題,我們選擇了不同業務類型、不同規模的通航企業開展了廣泛調研,又多次征求了工業部門的意見,考慮到通航的社會屬性突出的特點,廣泛征求行業外的意見,與相關的協會進行了深入交流,邀請有關的獨立研究機構和律師事務所等專業機構提出意見建議,同時為便利社會資本更好地進入通航領域,還專門召開了投資人座談會,聽取投資主體的意見建議,并委托中國航協通航分會、中國航駕協會開展了相關工作。

 

  經過一年多的努力,最終明確了獨立的通航法規體系重構的路線圖,形成了“通航業務框架和通航法規框架”。相關文件已于今年初印發全行業,民航局在222日專門召開電視電話會,宣貫通航法規體系重構并部署下一步工作。

 

  二、框架的總體結構和突出特點

 

  框架構建堅持五個原則,即:主動融入國家戰略、符合國情以我為主兼顧慣例尊重公約、放管結合以放為主分類管理、政府引導市場主導、統籌安全與發展。框架的總體結構和主要特點包括:

 

  1、重新分類通航業務,從不同維度打開通航業務發展空間。

 

  框架從經營能力與運行能力兩個維度對通航進行重新分類,有效解決了安全和經濟相互混淆的問題,實現兩類管理事項獨立管理。

 

  從經營能力角度,對通航活動進行分類,主要考慮的因素包括:是否涉及社會公眾而具有較大社會影響、是否屬于經營活動而需要保護消費者、是否涉及市場秩序而需要經濟監管、是否涉及第三人侵權責任而需要保險要求。

 

  從運行能力角度,對通航活動進行分類,主要考慮的因素包括:載客人數是否達到國務院事故標準等級而具有較大社會影響、運行的航空器型別等級是否達到一定級別而需要嚴格管理、飛行活動是否具有特殊性。

 

  新的分類方式以通航活動在經濟方面和運行方面各自的內在特征為分類標準,任何已有或新出現的通航活動,可以根據其在經濟、運行兩方面的內在特征,落實到對應的模塊里,查到具體管理要求,這樣既不妨礙企業對業務創新,又可以使得框架具有較好的穩定性和適應性。體系還把一些模塊明確為“暫不開放”,這主要是考慮到時機不成熟,暫時不具備開放條件,未來根據經濟社會發展需要和行業發展實際再確定是否開放。這種先明確總體思路,再逐步放開的方式使得框架具有較大的彈性,能夠適應今后的變化。

 

  2、框架通過模塊化管理,為實現通航高質量發展提供了科學路徑。

 

  剛才提到了模塊這個概念,這是通航法規體系重構一個重要概念。通航業務框架以“經營能力”和“運行能力”為橫、縱兩個維度,交叉組合,形成了47個模塊,每個模塊就代表一個通航領域。每個領域可能不止一種通航活動,例如在B1-3模塊中,就包括了空中游覽、醫療救護、跳傘服務等,雖然是三種不同的活動,但是由于他們在“經營能力”和“運行能力”方面,政府對其監管的著眼點、安全要求等具有相同的內在特征,會采取一致的監管政策和要求,因此,這些內容同屬于一個模塊。

 

  通航活動中涉及到的航安、機場、空防、空管等專業的具體要求,已經由民航各業務主管司局針對不同模塊的內在特征,細化到具體的模塊說明中。

 

  3、框架為實現通航高質量發展明確了統一思路。

 

  放管結合的要求,是對通航活動要有放、有管。對于涉及公眾利益、消費者保護、易造成惡劣社會影響的活動,要以管為主,對其他的要加大放的力度。模塊體系總體呈現出從右上角突出“管”到左下角突出“放”的逐步放松管制的趨勢,從行業管理模式逐步過渡到社會管理模式,讓社會和行業對通航監管方向和政策導向一目了然,既能夠了解通航開放的領域、程度、時間、條件和標準,也能夠知曉哪些領域要嚴格管理、哪些領域需要暫時限制,有利于創造更加便利的市場環境,對社會資本投資通航具有指南導向作用,有利于社會資本進行風險和時機評估,從而引導理性投資,穩定發展預期,促進通航產業高質量發展。

 

  4、框架擴大了通航機型選擇范圍,有利于實現工業部門和通航企業的雙贏。

 

  考慮到我國經濟社會發展現狀、新疆云貴等地區特殊的地理地貌、沿海島嶼開發、粵港澳大灣區戰略等情況,框架在設計中,調整了相關技術標準,放棄最大起飛全重等技術指標,采用座位數與商載并行的辦法,讓更多的優秀航空器可以進入通航市場;框架還區分了固定翼飛機和直升機的劃分標準,放開了直升機市場和機型的限制,使用直升機進行載人飛行、短途運輸等不受機場限制,任何座位數的直升機都可以從事短途運輸和作業活動。通過這些調整,拓展了通航公司的機型選擇范圍,依據框架標準,有大約55種機型可供通航公司選擇,其中包括新舟系列飛機、運12系列飛機和AC313系列直升機等7種國產民機。

 

  5、框架體現了立法引領通航發展的理念。

 

  框架作為通航立法指引,明確了哪些規章需要修訂或制定、規章調整的方向和時間點,便于各方掌握立法工作節奏。通航法規框架中的規章,有7部已經通過修改決定的形式于2018年底完成了修改,有4部對其中亟需調整的內容進行了修改,但還需進一步修訂,因此,這4部規章與其他12部規章根據輕重緩急,均已經納入五年立法規劃和2019年度立法計劃,并明確說明是通航法規重構項目,按時限、分專業落實規章的立改廢工作。

 

  框架同時還作為民航行政機關行政規范性文件審查的依據。從今年開始,所有涉及通航政策性文件,統一納入民航行政規范性文件管理范圍。對于民航局、地區管理局涉及通航管理已經出臺的政策性文件進行梳理,不符合框架要求的統一進行調整。對新制定的規范性文件,按照事前審查的方式進行管理,對照框架進行審核,不符合要求的,一律不予通過。

 

  三、下一步要開展的工作

 

  兩個框架,既對現有通航改革成果進行了立法固化,又貫徹現代治理理念和法治思維,提出了許多具有前瞻性的任務和要求。在未來工作中,要做到四個堅持。

 

  一是堅持對框架開展廣泛宣傳培訓。民航各級行政機關將組織培訓,就通航法規體系重構工作進行重點講解、說明,培訓對象既包括民航各級行政機關工作人員,也包括通航企事業單位。同時,還要做好政策解讀,加強社會宣傳,發揮框架的政策指南和準入導向作用。我們也鼓勵、支持第三方機構積極開展培訓和宣傳,通過多渠道多途徑讓行業、社會理解和領會框架的核心內容。

 

  二是堅持對框架進行持續優化完善。框架既是通航法規體系重構工作的階段性成果,也是民航局促進通航發展的新起點。作為新生事物,要注意在實踐中進行檢驗和評估,持續更新,合理優化。

 

  三是堅持在規章和政策制定中不偏離。對于規章,嚴格執行通航法規框架,以通航法規框架作為通航立法指引,明確修改規章的范圍和時間進度,讓社會可預期。對于規范性文件,嚴格執行行政規范性文件合法性審核辦法,開展存量梳理和增量審查工作。

 

  四是堅持在規章和政策執行中不走樣。按照民航局精準監管的要求,堅持分類監管的總體原則,開展不同方式、不同頻率、不同強度的監管。開展通航執法案卷評查,對執法情況進行監督。

 

  民航局將緊緊圍繞框架的貫徹落實,扎實穩步推進工作,確保政策的執行和落地,實現通用航空業持續健康發展。

 

  通航業務框架如何定位短途運輸

 

  發布會提問環節,有記者問到:目前,通航短途運輸非常火熱,但上位法依據一直不充分,通航業務框架是如何定位短途運輸呢?

 

  對此,政策法規司副司長郭仁剛作出了解答。他指出,通用航空短途運輸,能夠滿足偏遠地區、地面交通不便地區交通出行需求,滿足特定區域內省時、高效的通勤需求,是基本航空服務的重要內容。一直以來,由于通航短途運輸涉及旅客運輸,具有一定的公共屬性,存在以通用航空開展公共運輸業務的疑慮。多年來,都是以試點方式進行嘗試和探索,業務空間受限,安全領域、經濟領域對通航短途運輸的管理思路和管理政策難以統籌。

 

  通航業務框架,在現行《民航法》關于公共運輸和通航定義的前提下,將短途運輸納入通航經營范圍,明確通航短途運輸的地位,定性為“通航經營性載客定期運輸”,同時,對其可選擇的機型、航程、機場進行限定。

 

  具體來看:在經營上,界定了通航短途運輸市場邊界和行為規范,避免“越位”經營,防止影響或沖擊公共航空運輸。在安全上,取消了短途運輸機型與短途運輸經營權限掛鉤的規定,采用不同的安全管理要求,框架的體系設計上允許任何座位數的航空器都可以從事短途運輸。在開放節奏上,采取逐步放開的方式,目前是放開19座以下,但是允許在特定地區有條件地放開20-29座。此外,框架針對我國幅員遼闊,地理差異大、經濟發展水平差別大,短途運輸政策不宜一刀切的實際,保留了很好的政策彈性,允許在特定地區有條件的放開座位數、公里數以及機場的限制。

 

  通航業務框架具有強制性

 

  還有記者提出:通航業務框架的性質是什么?具有強制性嗎?如何落實?能不能再詳細說說模塊?

 

  對此,政策法規司副司長郭仁剛指出,框架的性質是中國民航局對通航經濟管理和安全管理的總體政策,其執行具有強制性。

 

  當前,民航系統不同專業對通用航空的監管要求存在一定差異,制度設計缺少統籌考慮。雖然各個專業領域在通航方面,都在大力推動“放管服”改革,但由于概念不同、管理要求不一,導致缺乏協同效應,整體聯動不充分,有的政策存在一定程度的抵觸。因此,有必要通過加強頂層設計、建立統一的通用航空政策法規體系,系統解決全局性的發展問題。通航業務框架就是從頂層明確通航管理的總體思路和統一要求,目的在于涵蓋現有的通航活動類型,前瞻性地考慮了未來可能出現的通航業務模式,通盤謀劃管理手段和管理要求,能夠有效避免各部門各地區關于通航政策規定不一致,有利于形成促進通航發展的政策合力。

 

  因此,落實通航業務框架,一方面是靠通航法規框架,做到規章制修有依據,另一方面是靠各部門共同努力,制定行政規范性文件時,制度設計上必須嚴格遵守框架設定的政策方向,原則上不允許偏離。既不能嚴于框架要求,打破行業和社會預期,也不能隨意寬于框架要求。要寬嚴相濟,統籌考慮,確保框架總體平衡。對因改革試點等特殊需要,確有突破框架要求的,將由民航局專門研究。

 

  關于模塊,確實是個新概念,剛才也做了介紹。這里再補充一點。由于通航活動類型豐富、差異很大,要提高對通航活動管理的針對性,必須對通航活動進一步分類,逐一確定管理事項、標準、方式和程序,只有模塊化的管理才能達到這一要求。另外,模塊還體現了法典化的設計理念,未來針對任意模塊,均可以進行法規政策文件匯編,更加便于投資主體、運營主體掌握理解政策,實現理性投資、理性發展。

 

  框架以及模塊都是新事物,下一步我們會大力宣傳,便于行業和社會了解掌握,確實做到促進通航發展。

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